食品加工小作坊监管模式及发展方向探讨
  
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近年来频频发生的食品安全事故案例中,其中50%以上都由食品加工小作坊造成的,食品加工小作坊已是当前影响我国食品安全的重要隐患之一。国家质检总局把小作坊监管列入食品监管工作的重点、难点,提高到关乎食品质量安全市场准入制度成败的高度,发布了《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》,允许食品加工小作坊在农村地区和限定区域有条件地生存。南沙区正处于全面开发建设期,在这种背景下,对我区食品加工小作坊监管模式进行探索,确保辖区食品质量安全,具有十分积极的现实指导意义。

    一、食品加工小作坊现状及存在原因

    (一)食品加工小作坊现状

    2007年,国家质检总局明确将小作坊监管的范围界定为:10人以下,有固定生产场所,生产条件简单,从事传统食品生产加工活动(不含现做现卖),没有取得食品生产许可证的食品生产单位和个人。南沙地区的食品小作坊的现状,主要表现在:

    1、数量多,分布隐蔽。一方面,食品加工小作坊数量多,主要集中在白酒、豆制品和烧腊3个传统行业,其中白酒、豆制品和烧腊小作坊各有20余家;另一方面,生产地点比较隐蔽分散,多在城区僻静处、城乡接合部、集镇偏僻处及农村,不易发现。

    2、生产条件差。生产设备简陋,管理水平低,生产环境普遍较差,卫生状况不佳是辖区食品小作坊的共有特点。这些小作坊的生产管理以经验为主,没有建立必要的管理制度,多数处于无产品标准或不按标生产、无检验设备和人员、无管理制度等三无状态。

    3、从业人员素质低。员工多以家庭成员为主,文化水平普遍较低,缺乏正规和必要培训。

    4、产品质量差。产品质量控制存在缺陷,产品出厂检验欠缺,产品合格率不高。质量抽检合格率相对偏低,07年进行执法抽样发现,3家豆制品企业就有1家微生物项目不合格,1家河粉企业二氧化硫残留超标。

    5、经营理念落后。多数作坊为赢得市场,拼命降低价格,压缩生产成本,而不是在提高产品质量上下工夫,形成恶性竞争。少数分经营者甚至为了经济效益,不求产品质量,不讲诚信经营,恶意造假,恶性竞争,惨淡经营。

    (二)食品加工小作坊存在原因剖析

    南沙区作为一个新区,大部分地区仍为农村地区,经济发展水平不高,食品生产加工小作坊仍然是发展农村经济、增加农民收入、解决农民就业的重要手段。它的存在有其必然性和合理性。

    1、与生产力水平发展不平衡相关,有其必然性。辖区“城乡二元结构”分治格局还未有效破除,现实生活中仍存在着多个“二元化”的问题:

    一是在市场环节当中,长期以来,没有形成有效的市场准入制度,一方面以超市和百货公司为代表的规范营商者,严格执行准入制度,另一方面,集市式或墟场式的集贸市场,则处在一种宽松的管理状态。

    二是在食品加工生产的环节,由于种种原因,还存在着大量的无证无照、有照无证的生产“企业”作坊,这些作坊游离于监管之外。由于数量庞大,生产着诸多安全隐患的加工成品,形成了庞大的市场势力。

    三是由于消费者生活水平偏低,虽然关心食品质量安全,但在消费选择上只管价廉,不论物美,导致大量食品小作坊有其生存的土壤。

    2、与消费者需求密切相关,有其合理性。从行业特点看,食品花样繁多,由于消费者口味多样化,大企业产品往往大而不全,小作坊经营灵活,变更迅速的特点,对食品社会消费需要是个有益补充。另外,中国经历了漫长的农业社会时期,中国农民的一些简单食品都是通过自己动手制作而成,并有风味的独特性和传统的工艺性。如南沙酿造的米酒,因为其独有的水源、工艺、气候等因素,形成自身特有的风味,深受当地群众喜爱。事实上,中国很多名优食品,都是出自小作坊,也正是因为有了小作坊,才让一些名优食品的工艺得以传承并保持旺盛的生命力。

    二、食品加工小作坊监管的困境

    (一)关于小作坊监管的法律空白。首先,由于我国地区差异、城乡差异在今后相当长一段时间内仍将存在,导致了食品安全监管部门长期迷失在这种“二元”结构当中。07年,国家质检总局出台《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》明确提出,按照“全面监管、分类监管、重心下移、打扶结合”的工作原则对的小作坊实施监管,允许无证小企业小作坊存在并生产。但这又同《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第一章第五条、第二章第九条、第六十九条的规定相抵触,这意味着小作坊监管这个命题本身就面临不合法的困境。其次,中央虽然已确定了“分段监管为主”的食品监管分工原则,但是对每一个监管部门管辖环节具体界定及各个环节的相互衔接还不够明确,操作性不强。由于食品小企业小作坊存在前店后厂、即做即卖、时停时开、流动频繁的特点,同时具有生产、流通、餐饮的性质,容易造成部门间相互推卸监管责任。此外,在食品小企业小作坊上,存在卫生、工商、质监三个部门的许可发证,而且许可的条件要求各不相同,使得小作坊不知所从,部分经营者干脆逃避办理证照,导致大量食品小作坊无证无照经营现象。

    (二)中央政府部门和地方政府管理目标的差异化。2004年国务院23号文就明确提出来在食品安全问题地方政府负总责的要求,但从具体实施的保障机制来看,中央政府部门更多考虑安全性和宏观管制,地方政府则要更多地承担经济增长和就业等任务,中央政府部门和地方政府管理目标存在差异,责任难以落实到位。食品小作坊主要分布在农村和城乡结合部,食品安全工作必须依赖街镇一级政府开展工作。而街镇政府主要关心经济发展、就业、社会稳定等工作,对食品安全工作重视不够,也无相应的专门机构设置。

    (三)管理要求高,有效监管手段少。近年来,食品安全监管要求越来越高,措施越来越多,制度越来越严,从监督抽查,日常巡查、生产报告、公开承诺、限制销售、添加剂备案到全过程监管,似乎监管部门已对企业生产全过程实施了监管,但食品安全问题仍然层出不穷。而小作坊数量大,分布散,以有限的行政资源对数量庞大的小作坊实施全程监管只能使基层疲于应付、业绩浮于表面,这不但削弱了基础性工作,而且也影响了基层有限资源的最佳运用。

    (四)违法成本远低于监管成本。小作坊生产条件简单,质量风险成本过小,有利可图。比如,在监督抽查中,检验费用动辄几百数千元,如发生质量问题,处罚额度可能只有几百元,违法成本远低于监管成本,行政处罚往往不足以使其受到重创或者引以为戒,使得追求自身利益最大化的企业中很多在违法与守法经营的抉择上,倾向于违法经营。

    (五)传统文化的负效应,引发大众对饮食安全的漠视 。传统文化同时具有正面作用和负面效应。我国是个饮食文化大国,各地饮食文化差异很大,但有一个共同的特点就是强调食品的美味,而忽略食品的卫生与安全。

    三、加强食品加工小作坊监管的建议

    从上述食品加工小作坊的成因及发展规律来年看,食品加工小作坊还将在一定区域、一定时期内存在。我们认为,应从监管确保安全和引导发展做强两个方面入手,加强帮扶,保证安全,疏堵结合,引入市场竞争机制,保护传统特色食品,促进食品加工小作坊健康发展。

    (一)加强政府监督,保障辖区食品安全。

    对卫生许可证、营业执照齐全并符合一定条件的小作坊,纳入正常监管范围;对无证无照或证照不齐的,坚决查处。

    1、街镇协管,部门联动,筑牢食品安全联防线。(1)构建街镇“一把手”负总责、街镇安全办、村食品协管员为主体的街镇小作坊监管组织管理体系。充分发挥街镇政府、质监协管员的作用,发挥协查协管作用,有效担负起本街镇小作坊的调查、排查、协查和情况报告和食品质量安全重大突发事件的应急处理工作。(2)健全各部门间无缝沟通协调机制。小作坊监管只靠质监部门不行,只有多方联合,联动协办,才能事半功倍。首先,健全监管网络,不留缝隙。质监、工商、卫生等相关部门要建立信息通报制度,定期召开联席会,实现部门联动。一是对新生小作坊,需经质监部门审核后,由工商部门给予主体登记,规范主体资格;对不完全符合条件,需要进一步改进的,给予一定宽限期,督促整改,条件符合后,准予工商登记;对经营环境差,完全不符合登记条件的坚决不予支持,防止“先天不足”的小作坊开办。二是在无证照查处上,进一步明确监管边界,杜绝推诿扯皮。对存在职能交叉的,应报当地政府牵头,协调有关职能部门联合执法,共同查处取缔黑窝点。三是积极将质监工作动态信息通报相关部门,争取在区食品安全委员会统一领导下,协调工商、卫生等部门加强市场流通、餐饮消费领域市场准入,严防不符合条件的小作坊食品进入市场。

    2、建立有效实时的小作坊监测网络体系。食品安全检测监测体系是食品安全管理的重要支撑,也是实施预警的主要信息来源。针对食品小作坊的分布特点,由区县局制定小作坊抽样计划,充分利用有关装备资源,加大小作坊产品质量检测力度,对检测中发现存在质量问题的,进行执法抽样,送法定技术机构进行检验。要利用有关的实验室、检测中心、科研单位等检测资源,采取招投标的方式来购买检测服务。要根据季节特点,产品安全风险系数采用不同的抽查频次。检验项目应从整体上覆盖包括动植物疫病、有害生物、食源性人类传染病、转基因食品及原料、饲料、农残、食品添加剂、及各种食源性病原体等。所有监测结果由区食品安全委员会进行总结分析,为小作坊监管提供决策依据,并定期将食品安全信息向社会发布,充分发挥食品安全预警功能。

    3、严格日常巡查,把好七个关键环节。食品小作坊是食品安全的第一责任人, 也是食品安全责任的最终落脚点和受益者。食品小作坊签订安全责任承诺书后, 又该如何履行安全责任、把好食品质量安全关呢? 如何自律? 通过大量的调查和分析,笔者认为食品企业及小作坊还要从微观做文章。为此,在对食品生产加工企业质量安全的全面分析的基础上, 按照企业质量管理体系中“人、机、料、环、法”五要素要求, 提出对七个关键环节,以记录控制的监管模式, 做到责任落实、留有记录。

    一要把好食品添加剂备案关。向企业人员介绍、培训食品添加剂使用的知识, 督查企业建好添加剂进货台帐,落实索证索票制度,并将添加剂使用情况交由区质监局备案。对滥用添加剂的违法行为,要坚决予以处罚, 绝不姑息。

    二要把好食品原材料控制关。通过定期不定期的巡查检查, 促使企业严禁使用非食品用的原辅料加工食品;严禁使用非食品用化学物质; 严禁使用违反规定的过期、失效、变质、污秽不洁的、回收的、受污染的原材料; 严禁掺杂掺假。

    三要把好食品包材关。用于食品包装的材料必须清洁安全, 并加贴印标签,标签内容包括:食品名称、厂名、厂址、生产日期和保质期等。关键点是严格要求企业购买有生产许可证的包装材料, 与食品原料一并管理, 并建好进货台帐。

    四要把好食品设备、场所条件关。食品小作坊必须具备合格的场所环境要求, 设备设施要齐备, 卫生条件要保证, 环境污染要杜绝。关键点是对不能满足要求的要坚决取缔。

    五是把好食品工艺要求关。检查食品加工小作坊那个工艺流程的合理性, 对生产加工过程易产生生物性、化学性、物理性污染的环节要严格规范。关键点是易出现质量安全问题的工序必须制定工艺规范性的自律文件,并在生产中按此文件执行。

    六是要把好人员素质关。食品加工小作坊人员必须具有健康证,持证上岗,并定期接受卫生知识培训,提高人员整体素质。

    七是把好产品出厂关。坚持实施产品出厂必须经检验合格, 鼓励企业自建、联建检验室, 对无检测能力的企业要求采取依托附近大企业检验室,每个月开展一次检验,同时每个季度送检一次,委托有资质的检验机构进行委托检验。对检验合格的出厂产品食品加工小作坊必须要求只能简易包装并标明销售区域, 建立售货台帐。

    (二)加强帮扶指导,设立“软门槛”,引导小作坊做大做强

    1、增强从业人员素质。一是加大培训考核力度,强化小作坊基本能力建设。要建立《企业人员能力基本要求考核办法》, 针对不同的食品加工行业,制定出企业人员能力的基本要求, 然后通过培训、考核、评价, 逐步提高企业人员的基本素质, 实现统一提高。二是积极宣贯法律法规,设立“软门槛”。通过宣传法律法规、政策要求、技术难点,提高小作坊负责人法律法规意识,督促不具生产条件和能力的食品小作坊“自动”退出食品加工领域。三是加大宣传力度。宣传的重点应放在政策、法规和技术层面, 让小作坊业主自警自醒。实施“红黑榜”制度,对基础设施设备比较好、基本能力比较强、从业人员素质比较高、长期保持产品质量合格的食品小作坊, 要大力宣传, 树好典型, 引领生产和消费; 对长期产品质量不合格、安全隐患凸显、又无力做大做强、群众反响强烈的食品小作坊, 要坚决予以曝光, 逼其退出市场。

    2、提高食品生产的组织化程度。积极探索各种新型模式加强对食品加工小企业、小作坊的规范化管理,通过兼并和整合提升减少小作坊的数量,通过技术改造提升小作坊的生产条件,引导食品生产加工小企业小作坊联小做大、整合做强,促进传统食品产业健康发展。一是“公司+ 散户型”发展模式。鼓励规模大的食品龙头企业在自愿的基础上吸纳小作坊,把小作坊变成大企业的半成品车间, 若小作坊生产的产品发生了质量问题,由这个龙头企业承担责任。所有散户的产品由龙头企业统一工艺,统一价格,统一包装,统一把好出厂检验关。这种模式既保证了食品散户的产品质量,又保障了龙头企业的原料来源,促进企业做大做强。二是“ 联姻型”发展模式。通过成立行业协会、建立合作社等形式,引导生产类型相同的成片小作坊走集体投入、联合经营的道路。联小做大,推动小作坊整合起来,促进传统特色食品质量的提高。三是区域集中模式,就是对区域特色相对明显的食品加工小企业小作坊实行“五集中”,即:集中建房、集中生产、集中排污、集中管理、集中检测,在加工区域内联合建立食品检验室,促使食品加工小企业、小作坊履行原材料进货和产品出厂检验义务,把好产品质量关。

    (三)注重运用市场经济手段,培育食品加工小作坊健康发展。

    对食品加工小作坊的监管应发挥市场自身调节作用,依托市场经济手段,在法律、经济和技术三个层面上共同推进,提高食品质量安全水平。

    1、探索安全食品优质优价的途径。加强监管只是提高产品质量水平的外因,而内因是实行优质优价,使优质产品生产者获得相应的经济利益,直接在市场竞争中淘汰食品加工小作坊。要做到这一点,需要从三方面入手:一是在提高全社会诚信度的基础上,鼓励生产者通过设立专销区、连锁配送和进入超市等营销方式,逐步建立起质量信誉;二是提高质量认证的可信度和权威性,并建立食品标签制度,提高优质产品的知名度;三是充分发挥广播、电视、报刊等新闻媒体的宣传导向作用,采用组织消费者参观企业生产现场、曝光黑作坊产品质量问题等方式,使更多的消费者能够区分质量的优劣,促进优质产品的销售。

    2、加强农村食品流通网络建设。大力推进“万村千乡市场工程”,建立健全农村食品供应网络和连锁续配送体系,鼓励大型食品流通企业利用现代流通方式改造农村食品经营网点,逐步实现农村食品流通连锁化、网络化、规模化、规范化,实现村村有“放心食品便利店”的目标,保障安全优质食品供应,减少当地居民对小作坊食品的依赖,压缩食品小作坊的市场空间,减少小作坊的绝对数量。

    3、鼓励大企业投身传统食品行业。一方面,大企业在资金、技术上占有绝对优势,很容易通过提高规模降低成本,提高单位原料利用率,还可集中处理污水和废弃料,降低环境污染,产生规模效益,把小作坊挤出市场。另一方面,鼓励大企业投身传统食品工业,容易利用大企业的研发和技术优势,改进生产工艺,提高传统食品工业自动化水平,促进食品工业发展,逐步淘汰落后小作坊。同时,利用现代食品科技的无菌生产、真空包装及全程保鲜等技术的应用,可以解决多数传统食品保鲜期短的问题,利于食品通过完善的物流配送系统送进千家万户,满足群众需要。

脚注信息

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